ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДОКТРИНЫ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И. Ушачев, академик, вице-президент Россельхозакадемии, директор Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства

агропромышленный комплекс, продовольственная безопасность и меры по ее обеспечению, доктрина продовольственной безопасности России, ее стратегические цели, основные задачи и критерии; импортная зависимость, государственная поддержка, социально-экономическая и внешнеэкономическая политика

agroindustrial complex; food security and measures of its ensuring; doctrine of Russia’s food security,its strategic aims, basic objectives and criteria; import dependency, state support, socioeconomic and foreign economic policies

Проблема обеспечения продовольственной безопасности России возникла не сегодня, она уже неоднократно рассматривалась на самом высоком уровне, но, к сожалению, не получила законодательного закрепления. Сейчас принято решение о форсированной разработке и утверждении этого важного государственного документа.

Суть проблемы заключается в следующем. Россия до сих пор не вышла на приемлемый уровень потребления своими гражданами основных продуктов питания, особенно если рассматривать этот вопрос дифференцированно по группам населения с разным уровнем доходов.

Усиливается влияние внешних факторов на обеспечение продовольственной безопасности страны, поскольку продовольствие становится одним из основных рычагов политического и экономического давления в международных отношениях.

Минувший год проверил на прочность всю мировую продовольственную систему, став по-настоящему тревожным звонком для миллиардов жителей планеты. Цены на продукты питания за 2007 г. выросли на 40%, а за период с 2005 г. почти удвоились.

Причины сложившейся ситуации эксперты видят в быстром росте производства биотоплива, на которое переориентированы 100 млн т зерна. Размер субсидий на его выработку в мире превысил 40 млрд долл. К этому надо добавить рост цен на энергоносители и удобрения; значительное снижение запасов продовольствия, в частности зерна (116 млн т – самые низкие за последние 26 лет); кризис на мировом финансовом рынке; сокращение объемов сельскохозяйственного производства в ряде стран из-за неблагоприятных погодных условий; увеличение потребления продуктов питания в крупнейших развивающихся странах.

К сожалению, в России обеспеченность основными продуктами питания по отношению к рекомендуемым в настоящее время Минздравсоцразвития рациональным нормам их потребления составляет: по мясу и молочным продуктам – около 80%, рыбе и рыбопродуктам – 55, овощам и фруктам – 75–77%.

На наш взгляд, эти новые нормы определенно занижены по сравнению с действующими до сих пор, что приводит к излишне оптимистической оценке уровня продовольственного обеспечения. Если же провести перерасчет по действующим нормам, то по мясу обеспечение составит меньше 70%, молоку – немногим более 60%.

Однако даже этот уровень достигается в значительной мере за счет импорта, затраты на который уже превысили 35 млрд долл. США. Доля отечественной продукции в общем объеме потребления, по нашим расчетам, составляет: по мясу – 60%, молочным продуктам – менее 80, сахару – 58, овощам – 84, фруктам – 40%.

Такой низкий уровень продовольственной независимости вызывает ценовую неустойчивость на агропродовольственном рынке. Здесь уместно напомнить ситуацию, возникшую в 2006 г. в связи с непредвиденным сокращением импортных поставок мяса. Тогда цены одномоментно выросли в 1,7–1,8 раза. В прошлом году произошло существенное повышение цен по ряду других продуктов питания, а именно хлебу, молоку, растительному маслу.

Применение рекомендованных нам либеральных рыночных мер не привело к стабилизации ситуации, в связи с чем правительство страны было вынуждено принять экстренные неординарные меры. Тем не менее, продовольственная инфляция вышла из-под контроля и была существенно выше уровня общей инфляции.

Однако скачкообразный рост продовольственной инфляции обошел стороной некоторые государства, и объясняется это тем, что в них достаточно высок уровень самообеспечения основными видами продовольствия, а его переходящие запасы равны или даже превышают примерно 17% годового потребления. Так, в странах ЕС, где в настоящее время отмечается самый низкий уровень инфляции (3,6%), самообеспеченность по всем основным видам продовольствия превышает 100%.

К сожалению, для России такой показатель пока недостижим. Ситуация еще более осложнится при вступлении нашей страны в ВТО, когда свобода действий правительства в части защиты внутреннего рынка и финансовой поддержки производителей будет ограничена правилами этой организации и соответствующими обязательствами России.

Еще один аспект проблемы продовольственной безопасности – качество продуктов питания, особенно из-за рубежа. Здесь достаточно напомнить, что в настоящее время прекращена поставка в Россию некондиционных куриных окорочков с восьми заводов США, а также сухого молока и производимых из него молочных продуктов, содержащих меланин, из Китая.

Напряженная ситуация с обеспечением продовольственной безопасности нашей страны осложняется теми последствиями, которые уже возникли и могут возникнуть в ближайшем будущем в связи с мировыми продовольственным, фондовым и финансовым кризисами, которые не могут не отражаться на функционировании агропродовольственного комплекса России.

Теперь по существу самой доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации. Этот документ представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы, основные направления и механизмы государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности страны.

Доктрина базируется на основных положениях Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (1996 г.), доктрины продовольственной безопасности 1998 г. и Основных положениях Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 10 января 2000 г.

Доктрина развивает и конкретизирует содержание принятых ранее документов по этой проблеме, сама является основой для разработки правовых и нормативных актов, концепций и программ в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, развития агропромышленного комплекса страны и его базовой отрасли – сельского хозяйства.

Стратегическая цель продовольственной безопасности страны – надежное обеспечение населения сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием. Гарантией ее достижения являются стабильность преимущественно внутренних источников продовольственных и сырьевых ресурсов, наличие необходимых резервных фондов. Основными задачами при этом, независимо от изменений внешних и внутренних условий, следует считать:

обеспечение населения основными видами продовольствия отечественного производства;

государственную гарантию высокого качества и безопасности потребляемых продуктов питания;

предотвращение внутренних и внешних угроз нарушения продовольственной безопасности.

Продовольственная безопасность Российской Федерации предполагает постоянную готовность государства к предотвращению нарушения системы обеспечения граждан продуктами питания при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях, для чего необходимо иметь стратегический запас продовольствия в государственном резерве и надежную систему его распределения. Поэтому в качестве обязательного требования данной системы выступает продовольственная независимость.

Прежде чем перейти к изложению последующих разделов, целесообразно дать пояснение некоторых терминов и определений, принятых в доктрине.

Продовольственная безопасность Российской Федерации – состояние экономики страны, при котором обеспечивается ее продовольственная независимость, гарантируется физическая и экономическая доступность населения к качественным продуктам питания в соответствии с физиологическими нормами.

Продовольственная независимость Российской Федерации – состояние экономики страны, при котором в случае прекращения ввоза на территорию Российской Федерации пищевых продуктов не возникает продовольственный кризис, а производство жизненно важных пищевых продуктов за год составляет не менее 80% годовой потребности населения в них в соответствии с физиологическими нормами питания.

Физическая доступность продовольствия – гарантированное государством наличие продуктов питания на всей территории страны и в каждый момент времени в объемах и ассортименте, удовлетворяющих и соответствующих платежеспособному спросу населения;

Экономическая доступность продовольствия – уровень покупательной способности населения при существующих структуре потребления, системе цен, уровне доходов, социальных пособий и льгот, который обеспечивает возможность приобретения населением основных видов продовольствия в соответствии с рекомендуемыми нормами питания.

Значительное влияние на эти процессы оказала реализация в 2006–2007 гг. приоритетного национального проекта «Развитие АПК» и осуществление Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы. Это позволило стабилизировать агропродовольственный рынок, в значительной степени удовлетворить сложившийся платежеспособный спрос населения продукцией отечественного производства.

Вместе с тем возможности отечественного АПК использованы далеко неполностью, а состояние продовольственной безопасности вызывает серьезные опасения.

Сохраняется высокая и необоснованная импортная зависимость страны по отдельным видам сельскохозяйственной продукции и продовольствия, что существенно снижает ее экономическую безопасность и ущемляет национальные интересы.

Прирост импорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия существенно опережает по темпам прирост валовой продукции сельского хозяйства и объемов производства пищевой промышленности.

Положение еще более осложнится при вступлении нашей страны в ВТО, когда многочисленные риски для аграрного сектора окажутся значительно весомее по сравнению с возможными преимуществами, а сельское хозяйство будет вынуждено приобретать отечественные энергоресурсы по мировым ценам.

Приходится констатировать углубление имущественного расслоения общества, при котором резко снижаются доходы наименее экономически защищенной части населения. В группе населения с наименьшими среднедушевыми располагаемыми ресурсами по сравнению с группой, обладающей наибольшими ресурсами, потребление овощей и рыбопродуктов было в 2,2 раза ниже, фруктов и ягод – в 3,9, мяса и мясопродуктов – в 2,5, молока и молокопродуктов – в 2,1, яиц – в 1,7 раза.

При разработке системы продовольственной безопасности России был учтен опыт других стран, в частности Украины, Республики Беларусь, Казахстана и других.

В развитых государствах используют, как правило, два основных подхода к обеспечению продовольственной безопасности: во-первых, приоритет поддержки сельхозтоваропроизводителей и гарантированное максимальное самообеспечение всеми основными видами продовольствия; во-вторых, равная поддержка как сельхозтоваропроизводителей, так и потребителей продовольствия. Считаем целесообразным применять у нас оба варианта поддержки: и потребителей, и товаропроизводителей.

В странах ОЭСР ведется постоянное наблюдение за уровнем государственной поддержки, измеряемым через группу показателей: величину бюджетной поддержки сельхозтоваропроизводителей и потребителей продовольствия, а также интегральный коэффициент поддержки сельхозпроизводства.

На сегодня средний уровень бюджетной поддержки сельских товаропроизводителей в России (в расчете на 1 рубль произведенной продукции) меньше, чем в США и Канаде в 2,7 раза, странах ЕС – в 5,4 раза.

Для контроля за состоянием национальной продовольственной безопасности на Украине разработана и реализована система мониторинга по 6 основным индикаторам: суточная энергетическая ценность рациона человека; достаточность потребления отдельного продукта; достаточность запасов зерна в государственных ресурсах; экономическая доступность продуктов питания; емкость внутреннего рынка отдельных продуктов; продовольственная независимость по отдельным продуктам.

В основу доктрины положены следующие критерии продовольственной безопасности.

В сфере потребления:

уровень удовлетворения физиологической потребности в питательных веществах и обменной энергии основных видов продовольствия;

соответствие качества продуктов питания требованиям технических регламентов (критерий безопасности питания);

энергетический критерий, оцениваемый по трем уровням – оптимальному (2500–3500 ккал/чел. в сутки), недостаточному (1500– 2500), критическому (менее 1500 ккал/чел. в сутки);

компонентный критерий;

уровни физической и экономической доступности продовольствия для различных категорий населения;

уровень агфляции;

уровень социальной поддержки малообеспеченных слоев населения;

пороговые значения продовольственной безопасности. Доля отечественного сельскохозяйственного сырья и продовольствия в общем объеме продаж на рынке должна составлять не менее: зерна и картофеля – 95%, сахара – 80, растительного масла – 80, мяса и мясопродуктов – 85, молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) – 90; рыбы и рыбопродуктов – 80%.

При определении этих пороговых значений учтены, прежде всего, следующие факторы: во-первых, необходимость обеспечения рациональных норм потребления пищевых продуктов; во-вторых, влияние импорта на ценовую устойчивость агропродовольственного рынка. Известно, что если доля импорта продовольственных товаров превышает пороговую величину в 10–15%, то он служит уже не дополнением к внутреннему агропромышленному производству, а существенно подавляет его и приводит к сужению возможностей его развития, а потенциально – к спаду производства; в-третьих, наши возможности с учетом природно-климатического потенциала производить конкурентоспособную продукцию.

Кроме того, учитывались общепризнанные показатели ФАО граничной доли импорта продовольственных ресурсов примерно в 17%. США и ЕС, например, исходят из необходимости обеспечения 100% независимости. Даже Япония, где на 1 человека приходится в 100 раз меньше пашни, чем в США и России, обеспечивает население собственным рисом на 100%, а остальными видами продукции на 45%, и это несмотря на то, что затраты на производство риса в 7 раз выше, чем в других рисопроизводящих государствах, но при этом экономическая доступность риса для населения обеспечивается за счет 87%-го уровня поддержки аграрных цен.

В сфере производства: уровни продовольственной независимости; производства основных видов сельхозпродукции и продовольствия; бюджетной поддержки сельхозтоваропроизводителей.

В сфере организации и управления:

обеспечение необходимого уровня резервирования основных видов продовольствия, семян, концентрированных кормов, финансовых, а также земельных ресурсов;

устойчивость агропродовольственного рынка по его основным продуктовым сегментам на основе балансов спроса и предложения.

Основными показателями обеспечения продовольственной безопасности являются:

уровень производства сельхозпродукции, сырья и продовольствия в расчете на душу населения;

уровень душевого потребления основных видов продовольствия;

потребление продуктов питания отдельными группами населения;

фактическое и нормативное содержание питательных веществ в пищевом рационе населения;

норма потребления продуктов питания на уровне прожиточного минимума;

содержание в продуктах питания вредных для здоровья веществ;

доля импорта основных продуктов питания в товарных ресурсах;

доля экспорта отдельных видов сельхозпродукции и продовольствия в объеме их производства;

доля забракованного импортного и отечественного продовольствия;

размеры государственного резерва продовольствия для оказания поддержки отраслям АПК, организациям, субъектам Российской Федерации в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке, оказания регулирующего воздействия на рынок. Размер резерва должен поддерживаться по зерну на уровне не менее 2-месячного расхода на продовольственные нужды и 8–10% от потребления на кормовые цели; сахара, растительного и животного масла, сухого молока, мяса – в размере 2–3-месячного потребления;

доля импортной сельскохозяйственной техники, оборудования и других материально-технических ресурсов на отечественном рынке;

индикативные цены на основные виды сельскохозяйственной продукции.

Обеспечение продовольственной безопасности страны связано с оценкой рисков различной природы и их последствий, в том числе:

макроэкономических, вызванных ухудшением конъюнктуры мировых цен на отдельные товары российского экспорта и повышением цен на импортное продовольствие;

природных;

технико-технологических;

социальных, обусловленных разрывом между уровнем жизни на селе и в городе;

торгово-экономических, связанных с существенным возрастанием конкуренции на мировом продовольственном рынке;

политических.

Обеспечение продовольственной безопасности призвано нейтрализовать существующие и вновь возникающие угрозы, которые могут привести к уменьшению объемов производства, ухудшению доступности населения к жизненно важным видам продовольствия. Речь идет, во-первых, о значительном превышении пороговой величины насыщения внутреннего рынка импортной продукцией; во-вторых, о низком уровне платежеспособного спроса населения на продукты питания (в 2007 г. около 19 млн человек имели доход ниже прожиточного минимума); в-третьих, о ценовых диспропорциях на агропродовольственном рынке, а также нарушении стабильности финансово-кредитной системы. За последние 8 лет индекс цен на промышленную продукцию в течение 5-ти лет был выше, чем на сельскохозяйственную. Кроме того, сюда следует отнести и необоснованные объемы экспорта отдельных видов сырья и продовольствия. В свое время это касалось семян подсолнечника, а сейчас, когда на первый план выходят проблемы животноводства, такая ситуация может сложиться и с фуражным зерном. Надо учитывать также моральное и физическое старение материально-технической базы отраслей АПК, уровень которого в сельском хозяйстве достигает по ее отдельным видам от 50 до 70%. Не меньшую угрозу представляет дефицит квалифицированных кадров.

В доктрине определены основные направления социально-экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности. Продовольственную безопасность государства можно считать обеспеченной, если при прекращении поступления на территорию страны пищевых продуктов из-за рубежа не возникает продовольственный кризис.

В качестве направлений достижения продовольственной безопасности выделены следующие.

В целях повышения экономической доступности продовольствия для всех групп населения предусматривается снижать уровень бедности, а еще лучше ее полностью устранить, осуществлять адресную поддержку наиболее нуждающихся слоев населения, обеспечивать сбалансированное питание беременных и кормящих женщин и особенно детей дошкольного и школьного возраста.

В части обеспечения физической доступности продовольствия предстоит более эффективно поддерживать отдельные регионы страны, в том числе северные территории или оказавшиеся в экстремальных ситуациях, развивать транспортную и торговую сеть, особенно в сельской местности.

Значительные усилия следует направить на улучшение качества продовольствия. Должны быть приняты меры к обеспечению соответствия продовольствия требованиям технических регламентов на всех стадиях – производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации, включая импортные операции, их гармонизации с международными требованиями. Необходимо создать современную инструментальную и методическую базу, совершенствовать организационную структуру контроля за качеством и безопасностью продовольственного сырья и пищевых продуктов на всех стадиях.

В области развития сельского хозяйства особое внимание в доктрине обращено на проблему повышения почвенного плодородия, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель.

Кроме того, обозначены такие направления, как:

создание экономических условий сельхозтоваропроизводителям для достойной оплаты их труда, модернизации и технического перевооружения производства;

повышение финансовой устойчивости и платежеспособности отрасли;

устранение ценовых диспропорций на рынке сельскохозяйственной продукции и материально-технических ресурсов;

реализация социальных программ на селе.

Это позволило бы к 2020 г. в основном решить проблему обеспечения продовольственной безопасности страны и приблизиться к среднему уровню потребления продовольствия в размерах, определенных национальными нормами. При этом валовой сбор зерна должен составить 120–125 млн т, сахарной свеклы – 36 млн, семян подсолнечника – 7,5 млн, производство мяса скота и птицы на убой – 8,6 млн, молока – 41 млн т.

В этом случае реальна возможность снизить долю импорта в ресурсах мяса и мясопродуктов с 34% в 2007 г. до 12% в 2020 г., молока и молокопродуктов – с 17 до 12, сахара-песка – с 39 до 20%, а потребление пищевой рыбной продукции из отечественного сырья увеличить в 1,4–1,5 раза, создавать необходимые резервы и запасы продовольствия.

Что касается внешнеэкономической политики, то здесь следует балансировать объемы экспорта и импорта продукции АПК, чтобы не создавать неоправданного давления на внутренний агропродовольственный рынок.

В связи с вступлением России в Продовольственную и сельскохозяйственную организацию ООН (ФАО) и предстоящим присоединением к Всемирной торговой организации (ВТО) внешняя продовольственная политика нашей страны должна отстаивать национальные интересы на мировом продовольственном рынке. При этом приоритет во внешнеторговой деятельности следует отдавать странам СНГ.

В доктрине обозначены механизмы достижения продовольственной безопасности в Российской Федерации (см. схему).

Правительство и органы исполнительной власти, ответственные за выполнение целей, определенных доктриной, должны ежегодно и в прогнозных документах разрабатывать балансы сельскохозяйственной продукции и продовольствия. Меры и механизмы, обеспечивающие продовольственную безопасность, должны готовиться одновременно с государственными прогнозами социально-экономического развития страны, федеральными и региональными программами.

Что касается обеспечения доступности продовольствия для всех групп населения, то хотелось бы обратить внимание на следующие составляющие этого направления:

во-первых, это оказание адресной помощи гражданам, находящимся в зоне наибольшего социального риска;

во-вторых, принятие «Основ государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации»;

в-третьих, разработка унифицированных требований к системам контроля на пищевых предприятиях, гармонизированных с рекомендациями международных организаций; переход пищевой индустрии на комплексную систему контроля качества и безопасности.

Не буду останавливаться на необходимости формирования здорового типа питания. Скажу лишь, что это потребует развития фундаментальных и прикладных научных исследований в области биотехнологических способов получения и медико-биологической оценки качества и безопасности новых источников пищи и ингредиентов, создания образовательных программ по проблемам здорового питания.

В целях оптимизации организации и управления обеспечением продовольственной безопасности страны предусмотрены следующие меры:

совершенствование нормативной и правовой базы функционирования АПК исходя из основных направлений и механизмов реализации доктрины;

осуществление мониторинга, прогнозирования и контроля за состоянием продовольственной безопасности;

активизация научных исследований по проблеме продовольственной безопасности;

расширение системы подготовки и повышения квалификации кадров, которые должны быть способны реализовать задачи инновационной модели развития агропромышленного производства с учетом требований продовольственной безопасности.

Определено разграничение функций и ответственности за реализацию доктрины между Правительством Российской Федерации и ее субъектами.

Развитие АПК в темпах, необходимых для решения задачи обеспечения продовольственной безопасности, диктует обязательность принципиально новых подходов к формированию инвестиционной политики в аграрном секторе.

По прогнозу Минэкономразвития России, объем собственных инвестиций в сельское хозяйство возрастет с 85 млрд руб. в 2007 г. до 925 млрд в 2020 г., а привлеченных средств – со 148 млрд до 1 трлн 900 млрд руб.

В пищевой промышленности также предполагаются высокие темпы роста инвестиций (в 2,9 раза), к 2020 г. они должны достичь 1 трлн 150 млрд руб.

С позиции сегодняшнего дня это, конечно, впечатляющие суммы. Вместе с тем весьма важно определить, какой будет динамика инвестиций, как будут повышаться собственные возможности для инвестирования уже в ближайшие годы, поскольку именно сейчас закладывается база достижения перспективных показателей.

Чтобы приблизиться к мировому уровню, отечественной экономике предстоит решать одновременно как минимум четыре взаимосвязанные и весьма капиталоемкие задачи.

1. Осуществление технико-технологической модернизации сельского хозяйства и пищевой промышленности, сферы производственного обслуживания АПК.

2. Формирование кадрового потенциала отрасли, способного осваивать инновации.

3. Проведение масштабных работ по восстановлению производства на заброшенных сельхозугодьях, в том числе увеличению посевов не менее чем на 15 млн га.

4. Создание современной социальной инфраструктуры сельских территорий (жилье, дороги и др.), без чего реализация намеченных целей невозможна.

Поэтому необходима комплексная оценка потребности в инвестициях и источниках их покрытия, так как именно инвестиционные ограничения чаще всего являются основными сдерживающими факторами.

Предположительно, что проект доктрины с учетом всех предложений и доработки будет уже в ближайшее время рассмотрен Правительством Российской Федерации. Реализация этого документа потребует принятия целого ряда нормативно-правовых актов, направленных на ускоренное развитие агропромышленного комплекса, сельских территорий, обеспечение населения страны качественным продовольствием.

РЕЗЮМЕ. Охарактеризовано нынешнее состояние российской экономики с позиции обеспеченности населения основными продуктами питания. Приведены показатели, характеризующие долю отечественной продукции в общем объеме потребления продовольствия, а также основные аспекты проблемы продовольственной безопасности России. Изложены основные положения доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, ее стратегические цели и основные задачи. Описаны использованные при разработке доктрины критерии продовольственной безопасности в сфере потребления, производства, организации и управления.

ABSTRACT. Modern state of the Russian economy has been characterized from the viewpoint of providing staple food stuffs to the public. Presented indicators feature the share of domestic produce in total scope of food consumption and disclose basic aspects of the problem in Russia’s food security. Main ideas of food security doctrine are stated, revealing its strategic aims and basic objectives. Given description shows food security criteria in the sphere of consumption, production, organization and management, employed in the course of doctrine development.